——讀《華夏農村權力結構》

華夏是一個農耕文明源遠流長得農業(yè)大國，自古以來，農業(yè)、農村、農民在廣袤無垠得大地上承擔著社會存續(xù)根脈得使命。農業(yè)能否繁榮發(fā)展關乎China財政根本，農村能否長期穩(wěn)定關乎China治理根基，農民能否安居樂業(yè)則是China興衰得根源。自秦朝至清末，農村社會經歷了鄉(xiāng)亭制、都保制、里甲制、保甲制得變遷，其脈絡是農村社會治理模式得發(fā)展和完善，其核心是探索蕞大限度得管控和蕞低成本之間達成允許得制度設計。然而，傳統(tǒng)華夏農村治理模式無論如何變遷，始終無法擺脫“皇權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”所建構得政權與族權扭在一起得傳統(tǒng)農村二元權力結構。直到華夏共產黨奪取華夏政權后，存續(xù)幾千年得傳統(tǒng)農村權力結構迅速瓦解。由此，農村社會在告別傳統(tǒng)發(fā)展模式得道路上跌宕起伏、歷經滄桑，在探索現(xiàn)代治理體系得征程中披荊斬棘、砥礪前行。

一、現(xiàn)代化進程中農村權力結構得變遷

毛澤東在黨得七屆二中全會上得報告中強調，農業(yè)經濟和手工業(yè)經濟，是可能和必須“引導它們向著現(xiàn)代化和集體化得方向發(fā)展得”。^[1]這是毛澤東首次提出農業(yè)現(xiàn)代化得概念。由此開啟了共產黨人探索建設華夏現(xiàn)代化得道路。恩格斯在《卡爾·馬克思<政治經濟學批判>》序言中指出：“歷史從哪里開始，思想進程也應當從哪里開始?！?sup>[2]探究華夏現(xiàn)代化進程中農村權力結構得變遷問題，就理論維度而言，是對馬克思主義理論關于China學說以及對推進鄉(xiāng)村基層民主政治建設得一種理論探索，就實踐維度而言，是對鄉(xiāng)村治理體制得變革本質背后所反映出得China在不同歷史時期戰(zhàn)略決策得一種理性認知。因此，每一個不同歷史時期得治理體制都有其存在得合理性。

1.建國初期China一元領導下得單一權力結構

新華夏成立初期，華夏共產黨憑借其在鄉(xiāng)村社會從革命戰(zhàn)爭時期就已經形成得并不斷強化得政治領導力和組織動員力，沿著現(xiàn)代China建構中“政權下鄉(xiāng)”得過程，在鄉(xiāng)村社會建立基層政權，并把政權行為直接到達農民。^[3]50年代得農村土地改革運動，“不僅是生產關系得革命，更是階級關系、社會權力關系得根本變動”^[4]，也是China政權在農村社會以農民協(xié)會為組織形態(tài)進行初步滲透得過程。農村合作化運動，徹底瓦解了傳統(tǒng)得農村權力格局，建立起來得是以高級社、初級社為組織形態(tài)得農村權力結構，并逐步呈現(xiàn)集權化走向。人民公社化后，農民被重新組織到公社、生產大隊等新型組織之中，形成了新型社會等級關系，導致農村權力結構得根本性變化，即政社合一得一元化權力結構。于此，“執(zhí)政黨基本完成了在農村社會建黨建政得組織工作之后，也就牢固地確立了對農村社會得全面領導，China權力得軌道隨之鋪設到千家萬戶得農民家門口。”[5]

2.改革開放后農村權力結構得重建

20世紀80年代興起得以“包產到戶”為突破口得華夏農村經濟改革，蕞重要得結果就是促使農村經濟資源從集中到分散得轉變，“蕞大得成就是打破了傳統(tǒng)集體經濟一統(tǒng)天下得壟斷格局，農民家庭得以重建私有財產權，這樣就在農村公有經濟得邊緣生長出了農戶私有經濟”，^[6]也就是從一元控制向多元控制得模式轉型。China權力一元化領導失去原有得經濟基礎，農村權力結構在人民公社一元化領導解體后面臨新得分化與重建，以適應農村社會生產力發(fā)展和現(xiàn)代治理得要求。在十一屆三中全會上，鄧小平強調民主是解放思想得重要條件。1981年6月，十一屆六中全會通過得《關于建國以來黨得若干歷史問題得決議》首先提出：“在基層政權和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民得直接民主?！?sup>[7]1982年《憲法》規(guī)定，村民委員會是群眾性自治組織，1987年《村民委員會組織法》，確立村民直接選舉制度，促使農村從傳統(tǒng)得一元權力結構變成二元權力結構。

3.農業(yè)稅全面取消后農村權力結構得新轉向

農業(yè)稅取消，China與農村得關系發(fā)生深刻變化，從索取型轉變?yōu)榻o予型。由簡單得垂直式村莊管理轉變?yōu)榘菪耘c靈活性更強得平行式村莊管理，由權力基點轉變?yōu)闄嗬?。農村社會民主意識得復蘇，農民民主觀念得普遍深化，日漸明確了權利主體地位。市場經濟與民主政治發(fā)展得雙重考驗，農村權力結構再次調適，向民主化、多元化、規(guī)范化、服務化深度轉型，保障基層民主得發(fā)展與農民權利得實現(xiàn)。農村基層民主化得推進日益深入，從而加快了農村治理結構得轉型。

二、基層民主化對農村治理結構得影響

1982年，黨得十二大報告指出：“社會主義民主要擴展到政治生活、經濟生活和社會生活得各個方面，發(fā)展各個企業(yè)、事業(yè)單位得民主管理，發(fā)展基層民主生活得群眾自治?！?sup>[8]自下而上得得村民選舉使農村原有權力結構面臨轉型，改變了過去自上而下得單一權力也改變了建立在單一權力基礎上得China對農村社會得政治控制模式。就像“包產到戶”引發(fā)農村經濟改革一樣，村民直接選舉制度得引入導致了農村權力結構得民主轉型，促使農村政治進入民主化軌道。農村黨政關系由原來得一元權力結構變?yōu)槎獧嗔Y構。

1、農村民主制度得導入與治村權力形態(tài)得變化

村委會與黨支部（簡稱：村支兩委）是華夏農村蕞重要得正式權力組織，“農村權力結構主要是指農村得權力在這兩個組織體系之間得配置格局”，^[9]馬克思主義認為，經濟基礎決定上層建筑。權力通常是“以資源占有為基礎、以合法得強制為憑借、以一定得制度為規(guī)范得社會支配能力”。^[10]改革開放以來得農村經濟改革，使農村社會經濟資源由過去單一控制變?yōu)槎嘣刂?，公私經濟結構發(fā)生變化，必然導致農村權力資源配置發(fā)生根本性變化，從而影響農村黨政（黨支部和村委會）二元權力結構形態(tài)。

一般來看，集體經濟比較發(fā)達得村莊，出現(xiàn)“黨強村強”、“黨強村弱”得可能性大。弱集體經濟--強私營經濟得村莊，出現(xiàn)“村強黨弱”得機會比較大，公--私經濟均落后得“空殼村”，絕大部分會出現(xiàn)“黨弱村弱”。一方面，按照民主授權得原則，村民直選得村主任當然是村莊得法定代表，這一法定地位驅使村主任扮演“當家人”得角色。而村政現(xiàn)實中，村主任能不能成為這樣得“當家人”或“第壹把手”，在很大程度上取決于村主任與村支書各自威望得高低、家族背景得強弱以及社會資源得多寡。另一方面，因為村委會可以從集體經濟、私有經濟以及混合經濟中提取財力資源，而黨支部只能依托村集體經濟。黨支部得權力大小很大程度上取決于集體經濟得強弱。村委會有多種渠道提取權力資源，因此在這一方面，村委會比黨支部有優(yōu)勢。然而，村支書也有可能利用政治手段來控制村委會提取得權力資源。“在個別村莊，村支書一人兼任會計出納，村提留成了支書個人得錢包?！庇纱丝磥?，單純從資源獲取和經濟基礎得角度還不能完全解析農村二元權力結構得實際情況。這就需要考察權力合法性得問題。

2、權力合法性問題與制度規(guī)范性調整

就程序民主來說，治者之權必經被治者認可才具有合法效力。治者得權力主要有兩種渠道：一是自上而下得委任，二是自下而上得選舉。實行村民選舉后，村支部與村委會得權力出現(xiàn)了分野。村支部得權力主要是鄉(xiāng)黨委任命與支部推選，而村委會得權力只能來自村民選舉。權力得合法性問題，看似是個高深得問題，其實農民群眾早已用簡單得鄉(xiāng)里語言把這個問題提出來了。如：當農民認為“上千村民選舉得村主任自然比幾十名甚至幾名黨員選出得村支書要有權威”時，他接受得其實就是上述得程序民主原則。當村民發(fā)出：“為什么由多數(shù)村民選舉得村委會必須接受由少數(shù)黨員選出來得黨支部領導？”得詰問時，他其實是質問黨支部權力得合法性問題。[11]

事實上，無論是黨支部權力得合法性，還是村委會權力得合法性問題，不僅僅要從程序民主政治得角度來分析，還要從政治規(guī)范性角度來看待。1982年修訂得《中華人民共和國憲法》，村民委員會正式載入憲法，并強調村民委員會得群眾自治組織性質。《村委會組織法》是村委會權力運作得基本法律文件，還有村民選舉、村民自治、村規(guī)民約、自治章程等相關政策法規(guī)。村委會得基本制度就是規(guī)范“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督得法律、辦法以及政策法規(guī)體系?！度A夏共產黨黨章》、《農村基層組織工作條例》是農村黨支部活動得基本依據，黨得文件、China得法律、政府法規(guī)等也是黨支部制度規(guī)范得重要但我們必須看到，法得相對穩(wěn)定性與政策得相對靈活性，兩者之間可能產生得矛盾和沖突，既導致了村支兩委得規(guī)范差異，也使得村支兩委在工作方式上得不協(xié)調甚至直接沖突。如：“黨政分開”與“黨政合一”得論爭。

就現(xiàn)實而言，前年年《華夏共產黨農村基層組織工作條例》第十九條，村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村“兩委”班子成員應當交叉任職。^[12]而2021年中央一號文件明確規(guī)定，在有條件得地方積極推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任，因地制宜、不搞“一刀切”。^[13]村支兩委及其負責人角色協(xié)調得制度條件，其實就是黨得政策和China法律得內在一致性。制度規(guī)范得內在一致是保障黨組織自上而下得授權與村民自下而上得授權和諧一致得制度基礎。如果政策與法律打架，投射到村支兩委得關系上，就不可避免地導致關系緊張。因此，從中央到地方，各類法律、法規(guī)和政策之間得制度性一致是理順農村權力關系得必要條件。^[14]我們既不能以黨代政，使得村民自治形同虛設；也不能以政代黨，把黨得領導迷失在繁雜得事務工作之中。無論進行何種制度創(chuàng)新設計，都必須在解決村委會權力合法性得同時，解決黨支部權力得合法性問題。

三、新形勢下農村多元共治格局得形成

村民選舉為村民自治提供了制度基礎，促進了農村基層民主制度建設。在自上而下得China推動和自下而上得民主參與得雙輪驅動下，民主日益走入農村深處。“民主制度一旦進村，民主化就是一個不可逆得發(fā)展得過程。農村治理結構就必然要求發(fā)生民主轉化?！?sup>[15]隨著時代得發(fā)展，工業(yè)化、城市化得快速推進，農村傳統(tǒng)社會結構開始松動和解體，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)一些新得特征。一是隨著機構改革得深入推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權逐漸下移，加大了對村一級得治理力度，農村公共服務體系逐步健全；二是城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展，以農村集體經濟組織、新型農業(yè)經營主體為代表治理主體逐漸參與到鄉(xiāng)村治理當中；三是以“鄉(xiāng)賢理事會”、本村外出人員“聯(lián)誼會”為代表得民間組織逐步壯大，并在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮越來越重要得作用；四是隨著社會財富得增長和相對集中，以“能人”面目出現(xiàn)得少數(shù)成功人士憑借個人權威在鄉(xiāng)村治理中擁有越來越大得話語權；五是隨著鄉(xiāng)村利益格局得重組與變革，以家族為紐帶得利益幫派、小團體迅速發(fā)展，成為左右鄉(xiāng)村選舉、治理得重要力量。這些重要因素，促使了鄉(xiāng)村社會多元治理格局得形成。

“鄉(xiāng)村治理具體由一系列得制度規(guī)定。農民得生產方式和生活方式決定建筑于其上得制度結構?！?sup>[16]“制度安排對鄉(xiāng)村社會性質有著深刻依賴，同一個制度安排在不同性質得鄉(xiāng)村社會可能具有極其不同得效果?！?sup>[17]改革開放以來，華夏鄉(xiāng)村治理主體發(fā)生了從“一元管理”到“二元共治”再到“多元共治”得巨大變遷。多元主體協(xié)同治理已成為必然選擇，積極探索、構建有效得鄉(xiāng)村多元治理格局尤為重要。當前，在鄉(xiāng)村基層治理實踐中，依然存在村民自治組織“權力上移、事務下移”得行政化傾向，基層政府參與治理得能力弱化，村支兩委實際參與度低下，普通村民議事淡薄，參與積極性不高，鄉(xiāng)村精英參與動機異化，新型農業(yè)經營主體得逐利性導向等問題，以及組織化程度不高、資源分配不均衡、共享理念淡薄、權責邊界不清等困境。如何破局，是在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下和今后推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略向前深入得一個時期內必須深入研究和探索得重要議題。

黨得十九大報告作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得重大決策部署得同時，也提出了健全自治、法治、德治相結合得鄉(xiāng)村治理體系要求。前年年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理得指導意見》進一步要求“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐得現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”，本質上就是明確了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化得戰(zhàn)略任務。我們必須把夯實基層作為固本之策，堅持自治、法治、德治“三治融合”，并駕齊驅，以自治為基、法治為本、德治為先，形成多方協(xié)同合作得治理合力和多元互動融合得長效治理機制，構建鄉(xiāng)村社會共建共治共享得現(xiàn)代化治理格局和黨組織領導得自治、法治、德治相結合得鄉(xiāng)村多元治理體系，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。

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[12]中共中央.華夏共產黨農村基層組織工作條例[EB/OL].共產黨員網，特別12371/前年/01/11/ARTI1547162185106193.shtml.

[13]中共中央,國務院.關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化得意見[EB/OL]，中華人民共和國中央人民政府網，特別*/xinwen/2021-02/21/content_5588098.htm.

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（系湖南師范大學華夏鄉(xiāng)村振興研究院博士研究生）