一、研究緣起

華夏較早形成了穩(wěn)定的小農(nóng)村社形態(tài)，近些年又迎來了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大潮，幾十年里走過了發(fā)達China幾百年走完的發(fā)展道路。小農(nóng)國基和時空壓縮兩重因素的疊加，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)空間布局與全局發(fā)展之間的矛盾尤其突出。一是村莊規(guī)模小、人口居住分散，不利于鄉(xiāng)村公共服務(wù)的有效供給；二是大量空心村的土地處于廢棄、撂荒和低效利用狀態(tài)，存在大量的資源浪費；三是可以農(nóng)戶的生產(chǎn)需求和一般村民的居住需求都沒有得到很好滿足，功能分化沒有跟上現(xiàn)實變化；四是為了改善農(nóng)民生活，大量財政資金投向了分散的居民點，資金利用效率不高。目前華夏大約有300萬個鄉(xiāng)村居民點，任由多大的投入，要讓這300萬個居民點都實現(xiàn)振興是不現(xiàn)實的。

二、典型模式

從全局看，當(dāng)前城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整工作主要有三種模式：一是東部平原地區(qū)在村莊類型劃分基礎(chǔ)上開展的大規(guī)模調(diào)整合并工作，較為典型的如山東的“合村并居”；二是東部發(fā)達省份在保持村莊布局總體穩(wěn)定的情況下開展的小幅調(diào)整集聚，較為典型的如江蘇“相對集中居住”；三是中西部地區(qū)在脫貧攻堅框架下開展的易地扶貧搬遷、生態(tài)移民搬遷等，也在客觀上發(fā)揮了空間布局調(diào)整的功能。

上述探索取得了一定成效和經(jīng)驗，但存在的問題也十分明顯。一是對空間布局演化規(guī)律認識不足，村莊調(diào)整合并的規(guī)模和節(jié)奏不符合科學(xué)規(guī)律；二是缺少系統(tǒng)性謀劃，在實施空間布局調(diào)整時產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整沒能同步跟上，帶來了空間與治理的錯置；三是個別地區(qū)在工作中粗枝大葉、大拆大建，從而引發(fā)了新的矛盾沖突。上述兩個方面問題疊加，使城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整陷入了進退維谷的境地。不動，則鄉(xiāng)村空間散亂、城鄉(xiāng)功能交疊的問題得不到解決；一動，又擔(dān)心帶來治理弱化、社會沖突等問題，決策層和執(zhí)行層都難下決心

三、規(guī)模區(qū)位

作為一個獨立的居民點究竟多大規(guī)模才合適？這一問題，可以依據(jù)相關(guān)理論和重要的約束條件作出估計。國際上，關(guān)于一個獨立居民點適當(dāng)規(guī)模的研究主要來自住區(qū)單元理論。英國大倫敦規(guī)劃中一個住區(qū)單元通常為5000—10000人，美國一個住區(qū)單元通常為5000—15000人，日本札幌規(guī)劃中將8000—10000人劃分為一個住區(qū)單元。不同China住區(qū)單元的近似規(guī)模并非偶然，這與教育、商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施的約束有很大關(guān)系。

住區(qū)單元理論中，通常依據(jù)一所小學(xué)的輻射范圍來確定住區(qū)鄰里的適度規(guī)模，一般來說，每個住區(qū)單元至少要有5000人左右的規(guī)模才能支撐一所合格的小學(xué)。這已經(jīng)是一個獨立居民點規(guī)模的底線。而從公共設(shè)施和商業(yè)設(shè)施效率的角度講，一般要4000戶家庭（約15000人）規(guī)模的住區(qū)單元，才能夠相應(yīng)配套中學(xué)、零售市場、近鄰公園、垃圾處理廠等設(shè)施。長期看，一個居民點如果低于這個規(guī)模，商業(yè)設(shè)施會因難以贏利而關(guān)閉，公共設(shè)施則會因高預(yù)算支撐難以實現(xiàn)廣泛覆蓋。

四、學(xué)理討論

（一）基礎(chǔ)認識：城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整的深層依據(jù)

城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整，本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)社會空間形態(tài)向工業(yè)社會空間形態(tài)的轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)社會空間形態(tài)的基本單元是村莊，工業(yè)社會空間形態(tài)的基本單元是城鎮(zhèn)。人類進入工業(yè)社會之后仍然會有村莊，但這種村莊形態(tài)是從屬于城鎮(zhèn)化總體格局的，與農(nóng)業(yè)社會的村莊有著本質(zhì)的不同。

如今在華夏，真正的務(wù)農(nóng)者，如果從事大規(guī)模的糧食種植可能形成獨居的個體農(nóng)戶，如果從事經(jīng)濟作物或者設(shè)施農(nóng)業(yè)可能形成幾戶人家的散村，而更多的鄉(xiāng)村居民已經(jīng)與農(nóng)業(yè)關(guān)系不大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人口聚落在功能上日益深刻地分離了。這一背景下，依據(jù)人口布局、農(nóng)民形態(tài)來重新構(gòu)建鄉(xiāng)村空間布局、居住形態(tài)就具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)條件。

（二）基礎(chǔ)規(guī)則：中心地原理及其應(yīng)用

當(dāng)前鄉(xiāng)村規(guī)劃中，村莊分類的一個基礎(chǔ)規(guī)則沒有得到重視：即不同等級居民點之間的功能關(guān)聯(lián)及演化趨勢。實際上，經(jīng)濟地理學(xué)已經(jīng)就此問題開展過深入研究，但這些研究成果未能在鄉(xiāng)村規(guī)劃領(lǐng)域得到充分應(yīng)用。相關(guān)研究中，蕞為重要的當(dāng)屬克里斯塔勒創(chuàng)立的中心地理論，這一理論闡明了不同規(guī)模和類型的居民點之間的相對性關(guān)系，并確證了關(guān)于城鄉(xiāng)空間布局演化的若干經(jīng)濟規(guī)律。

合理的中心地體系實際是一個區(qū)域中人口和空間布局的函數(shù)。這意味著，編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，僅僅通過村莊現(xiàn)狀調(diào)查來完成村莊類型劃分是遠遠不夠的，而是需要綜合運用經(jīng)濟地理學(xué)方法開展更為全面的調(diào)查。這至少包括以下方面：（1）人口布局。包括人口規(guī)模、密度、變動趨勢；（2）聚落形態(tài)。不同規(guī)模居民點的數(shù)量、分布及相互聯(lián)系；（3）交通流線。連接不同居民點的交通路線、通勤區(qū)域、交通流量等：（4）經(jīng)濟狀況。區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)領(lǐng)域、經(jīng)濟聯(lián)系等。在此基礎(chǔ)上再開展村莊類型劃分和空間優(yōu)化調(diào)整，鄉(xiāng)村振興便有了更為可靠的空間布局基礎(chǔ)。

（三）基礎(chǔ)規(guī)制：規(guī)劃在市場理性的經(jīng)濟體系中運作

英國是蕞早將城市規(guī)劃擴展到城鄉(xiāng)規(guī)劃的China，二戰(zhàn)后，英國一度采取了土地開發(fā)權(quán)的強干預(yù)措施，規(guī)制成本高昂，效果卻不盡人意，終于在20世紀(jì)50年代末實現(xiàn)了市場價值的回歸。經(jīng)過這一過程，規(guī)劃成為市場的“仆人”，從某種意義上說，只有當(dāng)市場運作時，規(guī)劃才開始發(fā)揮作用。

市場條件越是發(fā)達，規(guī)劃決策者越是應(yīng)該懂得敬畏。在傳統(tǒng)空間布局中，中心商品的類型和價格是決定中心地大小、布局和范圍的基礎(chǔ)性因素。其中，公共服務(wù)設(shè)施依靠政府提供，商業(yè)活動要依靠市場導(dǎo)流，規(guī)劃布局既要考慮服務(wù)供給效率，又要考慮商業(yè)盈利空間。而互聯(lián)網(wǎng)和電商的興起，改變了中心商品的定義和范圍，原來的一些中心商品可以依靠電商實現(xiàn)分散供給，公共服務(wù)的內(nèi)容和供給方式也日趨多元。這意味著空間布局約束條件的高度復(fù)雜化。這種情況下要通過技術(shù)經(jīng)濟手段判斷市場的范圍和尺度，已經(jīng)變得越來越困難。如何讓城鄉(xiāng)規(guī)劃是在市場理性的經(jīng)濟體系中良性運作，是擺在政府面前的一項必修課。

五、政策含義

第壹，科學(xué)確定中心地體系。從全局看，縣城以上的城市大多可以作為主要中心地，周邊人口可以大膽向這些城市集聚；人口規(guī)模穩(wěn)定、經(jīng)濟活力良好的鎮(zhèn)區(qū)可以作為幫助中心地。典型農(nóng)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的空心村、小規(guī)模村莊是比較明確的分散地；從長期趨勢看，大部分距離中心地半小時車程以上的村莊都會逐步收縮，未來也會成為分散地。比較特殊的情況有以下三類：一是經(jīng)濟強鎮(zhèn)。華夏有200多個鎮(zhèn)區(qū)人口在10萬以上的特大鎮(zhèn)，其中很大一部分可以作為主要中心地而非幫助中心地。二是連片城鎮(zhèn)化地帶。長三角、粵港澳大灣區(qū)等連片城鎮(zhèn)化地帶內(nèi)部已經(jīng)形成一個大中小城市協(xié)同發(fā)展的格局，這類地區(qū)內(nèi)部不宜再區(qū)分中心地和分散地，而是應(yīng)該將其整體視作一個區(qū)域或次區(qū)域的高等級中心地進行打造。

第二，深化宅基地制度改革。一是逐步解決大中城市的農(nóng)民自建房（俗稱“小產(chǎn)權(quán)房”）問題，這項改革不妨以深圳為試點。二是城中村和城郊村，重點是探索打通宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地的具體機制；典型農(nóng)區(qū)村莊，重點則是探索閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用的多種模式。三是落實農(nóng)村權(quán)益“一攬子”退出改革，落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員整體退出權(quán)，建立農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)利的“一攬子”退出計劃。

第三，分類推進鄉(xiāng)村治理體系改革。一是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村，逐步設(shè)立正式的黨政組織和派出機構(gòu)，替代原有的村莊自治組織，變鄉(xiāng)村治理體制為城市治理體制。二是構(gòu)建區(qū)域化黨建格局，以組織融合引領(lǐng)空間融合。對于擬進行合并的村莊，提前打破原有組織架構(gòu)的界限壁壘，在組織融合上先行一步，推動事務(wù)共商、資源共用、成果共享。三是散居的可以農(nóng)莊和暫時無法搬遷的小規(guī)模村莊，歸并到附近城鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理；離城鎮(zhèn)較遠的可考慮劃分若干片區(qū)進行管理，不必為很少數(shù)人建立專門的治理組織。

第四，推廣鄉(xiāng)村政經(jīng)分開改革。產(chǎn)業(yè)政策直接瞄準(zhǔn)可以農(nóng)戶，社會政策直接瞄準(zhǔn)農(nóng)村居民，土地產(chǎn)權(quán)及集體經(jīng)濟事務(wù)交由集體經(jīng)濟組織負責(zé)，村民自治的重點聚焦到村莊日常生活領(lǐng)域的自主管理，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動和社會治理的專門化、可以化。通過這一改革，將實現(xiàn)鄉(xiāng)村“產(chǎn)權(quán)—經(jīng)濟”活動與“空間—治理”活動的分離，這樣也就成功“繞過”了村莊合并中的“并賬”難題。

[本文節(jié)選自陳明：《鄉(xiāng)村振興中的城鄉(xiāng)空間重組與治理重構(gòu)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2021年第4期。陳明為華夏社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，主要研究領(lǐng)域為鄉(xiāng)村治理、土地制度、農(nóng)村改革，出版有《土地政治論》《直面華夏種子問題》（主編）等。]